如何完善我国人大议事规则——基于欧、美、日的分析与借鉴*

焦洪昌

中国政法大学法学院教授、院长

全国人大议事规则是加强全国人大工作制度化、规范化、法治化，保障全国人大宪法职权行使的重要制度设计。社会主义民主法治建设的实践表明，当前人大议事规则所确立的特定问题调查制度、代表权利保障制度、代表联系选民制度存在诸多弊端，无法适应国家治理现代化的要求。对西方发达国家的相关制度进行深入剖析和探讨，借鉴其先进理念和制度实践经验，立足我国国家治理的实际情况，在现有制度基础上进一步健全、加强和优化三项制度，从而为我国人大议事规则的修改筑牢基础，这也是发挥人大在国家治理现代化中的制度优势的重要保障。

党的十九届四中全会指出，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。人民代表大会制度作为坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度，也是国家制度的根本点和出发点。1蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第29页。因此，完善人民代表大会制度理应构成坚持和完善中国特色社会主义制度以及推进国家治理现代化的重要组成部分。在总结中华人民共和国成立以来我国人民代表大会议事程序经验的基础上，1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议以法律形式通过了《全国人民代表大会议事规则》（以下简称《全国人大议事规则》），进一步推动了我国民主政治和法治建设的发展。然而，新时代社会主义民主法治建设面临新形势、新问题、新挑战，国家治理现代化呼吁相称的人大工作制度，健全人大议事规则成为新时代发挥国家根本政治制度功效的重要内容。党的十九大报告提出“健全人大组织制度和工作制度”的要求。适时对《全国人大议事规则》作出修改是深入贯彻落实党的十九大精神和***全面依法治国新理念、新思想、新战略的重要举措，是完善人民代表大会制度，发展社会主义民主政治，保障人民当家作主的重要举措。“他山之石，可以攻玉。”本文在分析我国人大议事规则所确立的工作制度实施现状和问题的基础上，通过对欧、美、日立法机关类似工作制度的总结和探讨，提出完善我国人大议事制度的具体路径。

1989年通过的《全国人大议事规则》总共七章五十四条，为全国人大开展议事工作提供了规范指引。除了会议举行、议案审议、人员任免等具体工作程序外，议事规则确立了几项重要的制度，即特定问题调查制度、代表权利保障制度、代表联系选民制度。第六章对特定问题调查制度进行了明确规定；
代表权利保障制度则主要体现为对言论免责权的保护；
人大议事规则虽没有直接涉及代表与选民之间的联系问题，但是《宪法》第76条第2款明确了全国人大代表联系选民的义务，2《宪法》第76条第2款规定：“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”作为全国人大宪法职责履行的具体规则，代表与选民的联系问题自然也是人大议事规则的重要内容。

（一）特定问题调查制度的实施现状

特定问题调查制度是实现人大监督权，保障所有国家机关向人大负责的重要制度载体。我国《宪法》第71条对特定问题调查制度进行了原则性规定，全国人大议事规则在第六章以专章的形式对特定问题调查委员会的提请主体、组成人员、工作程序等作了明确规定，使之具体化，“其目的在于使调查委员会的规定具有可操作性，并且进一步明确人大的调查职能”。3朱福惠：《全国人大调查权研究》，载《现代法学》2007年第5期。虽然在国家层面全国人大及其常委会尚未启动过特定问题调查这一程序，但是地方人大及其常委会已经有不少关于特定问题调查方面的典型案例和优秀范本。如2018年，四川自贡人大常委会对大气污染防治工作开展特定调查，此次针对大气污染防治工作开展调查在全国尚属首次。4孙信志：《最强“监督之剑”挥向大气污染 全国首例人大针对大气污染防治工作特定问题调查在自贡进入高潮》，载《人民权力报》2018年12月13日。2017年，湖南靖州人大常委会成立城区自来水水源安全隐患特定问题调查委员会。5易礼兵：《创新监督方式增强监督实效——靖州苗族侗族自治县人大常委会首次开展饮用水安全特定问题调查》，载《怀化人大》2018年第6期。2016年，江西省人大常委会成立食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题调查委员会。6魏星：《江西省人大常委会特定调查小作坊和食品摊贩问题》，载《江西日报》2016年6月26日。2017年12月27日，浙江省嘉兴市八届人大常委会第六次会议决定对市属国有资产进行清产核查，更为重要的是2018年6月，嘉兴市八届人大常委会第十次会议审议了特定问题调查委员会《关于市属国有资产若干问题的调查报告》，通过《关于加强国有资产监督、提高国企国资综合竞争力的决议》，7胡国强：《特定问题调查:向国资“亮剑”》，载《人大建设》2019年第8期。使特定问题调查制度真正在地方治理中发挥了重要作用。从地方各级人大开展特定问题调查的实践来看：首先，调查的范围主要是涉及人民群众利益和社会的重点热点问题；
其次，地方人大及其常委会调查手段丰富多样，在实践中采取听证会、论证会、实地检查、抽查、发放问卷等方式；
最后，调查委员会启动程序严格，现有实践中，各级人大及其常委会均是依职权主动进行调查，这在一定程度上保障了特定问题调查程序的严肃性与权威性。

尽管存在诸多特定问题调查制度的地方实践，然而全国范围内的特定问题调查制度尚未有效运转，主要原因包括以下几个方面：首先，人大议事规则对开展特定问题调查的范围存在弹性解释的空间。《全国人大议事规则》第45条规定：全国人民代表大会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会。“按照原旨主义理解，1954年立法原意是考虑根据特定问题的客观需要而设立这一条款。”8韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第398页。“按照文义主义理解，‘认为必要时’则完全取决于全国人大或常委会对情况的自主判断”，9秦前红、王宇欢：《特定问题调查制度研究》，载《中国地质大学学报》(社会科学版)2016年第6期。而且“特定问题”的内涵如何界定也需要进行斟酌。因此，哪些问题可以被归入特定问题的范畴，这完全取决于全国人大及其常委会的自由裁量。其次，在特定问题调查提请程序上，《全国人大议事规则》第46条规定，**团、三个以上的代表团或者1/10以上的代表联名，可以提议组织关于特定问题的调查委员会。但从地方实践来看，鲜有人大代表提议组织特定问题调查的实践。第十三届全国人大代表总数为2975人，要求300位左右的代表联合提出特定问题调查的建议在实践中很难实现。因此，代表名额规定的要求过高，显然不利于实现人大对其他国家机关的有效监督。最后，特定问题调查制度缺乏完善的程序保障。程序保障是人大“议好事、用好权”的前提。全国人大议事规则尽管对调查委员会作了规定，但缺乏必要的程序设计，例如，提议人能否作为调查委员会成员，调查时限、调查方式等未作具体性规定，使这一职权行使缺乏可操作性。

（二）代表权利保障制度的实施现状

代表权利保障制度是发挥代表议事积极性，保障选民利益实现的前提和基础，我国历来高度重视对人大代表权利的保障。我国《宪法》第74条、第75条对代表的不受非法逮捕权、言论免责权作了明确规定，并且《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第四章“代表执行职务的保障”中对其作了更加详细的规定，这些都为代表权利的行使提供了规范指引，有利于发挥人大代表履职的积极性。地方各级人大及其常委会制定了专门的选举法实施办法对代表权利的保障进行了具体细化，有些省市针对某类具体权利制定了专门的实施办法，如江西省人大常委会制定了《江西省保护人民代表大会代表人身自由的规定》。在履职津贴补助方面，广东省、10《广东:人大率先发放代表履职补贴》，载《吉林人大》2009年第3期。辽宁省辽阳市、安徽省合肥市、湖南省桂东县11参见《桂东县县、乡（镇）人民代表大会代表履职管理和无固定收入人大代表履职补贴发放暂行办法》。等地的人大及其常委会建立了人大代表履职补贴等制度，并且对代表津贴额度进行了明确性规定。如广东省人大代表履职补贴为每人每年1000元，辽阳市为无固定收入的代表发放600元补助，同时有些地方如湖南省桂东县等地将人大代表履职情况与代表津贴发放相挂钩，进一步调动人大代表履职的积极性。

然而，实践中人大代表权利保障制度仍存在诸多不足。首先，在言论免责权方面，言论免责的范围应该如何界定。“我国宪法仅仅规定人大代表在大会上的发言和表决自由，不用承担相应的法律责任，但与此同时，这是否也理所当然包括不受党的纪律追究，也不受其他组织机构的强制性评价呢?”12孙莹、陈雨梦：《人大代表的言论自由与免责——由“雷人语录”引发的思考》，载《人大研究》2018年第7期。另外，代表在会议之外为履行人大代表职责所作的发言能否受到言论免责权的保护，如《重庆市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》中规定：“代表在人民代表大会闭会期间参加各种履职活动时在有关会议上的发言，也不受法律追究。”这类规定能否在宪法框架下得到合宪性解释是其面临的主要问题。其次，在代表人身保障方面。法律规定对人大代表实施限制人身自由的措施时要经过人大**团或者常委会的审查，那么这种审查是形式审查还是实质审查？“由于宪法、组织法和代表法没有规定人大许可采取强制措施和进行审查的具体操作流程及审查的期限，使各地操作方法不一，一些地方不得不对涉及人大代表的案件进行超期审理。”13莫纪宏：《论人民代表人身特权的法律保护》，载《河南财经政法大学学报》2012年第5期。最后，尽管很多地方已经出台了对人大代表履职的相关补助政策，但是随着实践中人大代表联系选民主动性的增强，现有的保障措施已经不能满足代表的需要。从云南马关县人大代表黄有德的提案14《关于调整县、乡两级人大代表履职活动经费标准的建议》，载云南马关县人民政府网：http://www.ynmg.gov.cn/info/1288/5739.htm，2019年10月31日访问。中我们可以看出，地方人大代表的补贴已经远远满足不了代表的履职要求，这些都是代表权利保障制度所面临的重要问题。

（三）代表联系选民制度的实施现状

加强代表与选民的联系是社会主义民主政治建设的前提与基础。***总书记指出：“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中……各级国家机关加强同人大代表的联系、加强同人民群众的联系，是实行人民代表大会制度的内在要求，是人民对自己委派代表的基本要求。”15《庆祝全国人民代表大会成立60周年大会在京举行》，载《中国人大》2014年第18期。我国《宪法》第2条对一切权力属于人民作了明确宣告，并且在第76条规定了代表加强与选民联系的义务。尽管议事规则并未对选民与代表的联系作出明确规定，但加强代表与选民关系仍旧是议事规则发挥作用的前提。“代表联系选民，是了解社情民意、知情督政、依法履职、发挥桥梁纽带作用的重要途径。但法律只明确了代表联系选民的要求，没有对联系选民的内容、方法作具体规定，各地人大只能自行探索。”16朱玉兰：《代表联系选民工作存在的问题与对策》，载《人大研究》2007年第1期。2016年7月，全国人大常委会办公厅印发的《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》中，就完善人大代表联系人民群众提出了“围绕中心、服务大局；
立足基层，形式多样；
上下联动，注重实效；
总结经验，健全机制”四项基本要求。17《全国人大发文完善人大代表联系群众制度》，载人民网：http://politics.people.com.cn/n1/2016/0903/c1001-28688315.html，2019年10月31日访问。实施意见发布后，各地人大及其常委会在代表联系选民方面进行了积极探索，通过各种措施来保障本级人大代表能够有时间、有精力与选民加强联系。首先，各地方人大不断加强法律规范上的保障，初步解决了人大代表联系群众的法律依据问题。例如江苏省、18参见江苏省人大常委会《关于完善全省各级人大代表联系人民群众制度的实施意见》。安徽省宿州市19参见宿州市人大常委会《关于完善人大代表联系人民群众制度落实情况的汇报》。等地人大常委会制定了《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》等文件。其次，各省结合实际建立了本级人大代表联络站、代表工作站等制度，通过联络站进一步密切与选民之间的关系，并且以人大代表联络站为核心形成了一系列保障制度。例如，广东省广州市人大常委会制定了《广州市人大代表网上联络站工作实施细则》，对网上联络站的性质、人民群众反映情况的范围界限以及相关的处理机制进行了明确性规定。又如，江西省婺源县人大常委会依托代表联络站形成了15项具体制度，包括人大代表工作制度、工作人员制度、有关部门单位相关工作制度、工作经费保障制度等。最后，“尽管正式制度安排较少，但经过几十年的发展，结合各地的制度探索，在闭会期间代表活动领域逐步形成了代表小组、代表列席会议以及选民接待日等一些较为制度化的工作方式”，20严行健：《地方人大代表直接联系群众工作的现状及特征》，载《北京航空航天大学学报》(社会科学版)2018年第3期。通过代表小组进行视察调研等方式，密切了选民与代表之间的联系。总之，通过这些具体的制度设计，有力地强化了人大代表与选民之间的联系，但仍然存在一些不足之处，主要表现在：其一，人大代表信息公开不充分。尽管各级人大如贵州省人大、河南省人大等省份对人大代表的履职信息进行了公开，但是人大代表的联系方式等核心内容尚未公开。其二，在实践中建立起来的代表联络站只是初步解决了场所的问题，由于实践中存在广泛的专业性问题，人大代表仍需要专门的团队予以配合。所以，需要进一步完善相关工作机制，使人大代表联系选民制度能够发挥更大作用。

社会主义最本质的内容在于人民民主的真实性与广泛性，这是人民代表大会制度的核心与本质。尽管以美国、德国、日本为代表的西方民主政治与我国的政治体制存在较大差别，但是西方相关制度实践的有益经验仍是我们完善人大工作制度可供借鉴的重要资源，下文将分别对域外国家的相关制度实践进行总结阐释。

（一）特定问题调查制度

1.日本国政调查权制度

特定问题调查制度在日本称为国政调查权制度。日本《宪法》第41条和第42条分别对国会的地位和构成进行了规定：“国会为国权之最高机关，且为国家之唯一立法机关”，“国会由参议院和众议院两院构成”。第62条专门规定了国政调查权，即“两议院得各自进行有关国政的调查，并得为此要求证人出席作证或提出证言及记录。” 因此，日本宪法通过对国会地位、权限的强调明确了国会作为主权代表机关的核心地位，并以第62条作为特定问题调查制度的直接规范依据。

（1）国政调查权的行使主体

根据日本《宪法》第62条的规定，国政调查权的行使主体为众议院和参议院。具体到两院之下，根据《国会法》第46条，两院可以将案件交付其下设的常任委员会调查，而对于“特别认为必要的案件或者不属于常任委员会管辖的案件”，可以设立特别委员会进行调查。特别委员会的委员人数在设置时由议院议决确定，议院在必要时可以增加。特别委员长的互选在委员选任的当日或次日进行；
特别委员长互选采取无记名投票方式，得票最多者当选，得票数相同的由抽签决定；
特别委员长也可以无须投票，通过动议等其他方式选任；
委员长选任前由年长者履行委员长职务。特别委员长的辞职由该委员会决定。21《众议院规则》第100—102条，《参议院规则》第78—80条。

委员会可以为审查或调查设立小委员会，22《众议院规则》第43条，《参议院规则》第35条。参议院设调查会，于参议院议员之通常选举后，在最初召集之国会中设置。为了有助于调查会的调查，可以设置有专业知识的职员和其他必要的职员。23《参议院规则》第80条之2、第80条之7。

（2）国政调查权的行使

第一，提起。对于启动国政调查权的条件，日本宪法、国会法、参众两院规则、议院证言法等规范都未明确规定。实践中，只要国政中有可质疑之处，国会即可随时进行调查。众议院常任委员会于开会期间，经议长同意，可以就其所管事项进行国政调查；
常任委员会向议长请求调查国政时，应提交包含拟调查的案件名称、目的、方法以及期间的书面申请；
议长同意的，应向议院提交报告。24《众议院规则》第94条。

第二，传唤官员、证人、参考人。委员会基于审查或者调查的必要，得经由议长请求证人出席；
议院议决请求证人或参考人出席到场时，由议长将其意旨通知证人或参考人。25《众议院规则》第53条、第257条。

第三，强制作证义务。议院基于国政调查请求证人出席、提供证言或书面材料，证人无正当理由拒绝出席或不提供的，得处一年以下有期徒刑或10万日元以下罚金。26《议院证言法》第1条。证人一般需至议院或委员会机关履行作证义务。证人或关系人因疾病或其他理由不便出席，但确有必要传唤时，则得由各议院请求于各议院外，或证人、关系人所在地为出席作证地点。27此规定又称为“住宅证人”制度，《议院证言法》第2条之2。证人之发言不得超过被请求证言的范围，超过前述范围或证人有不适当言语行动时，委员长得禁止其发言或命其退场。28《众议院规则》第54条，《参议院规则》第185条。

第四，证人权利保障。议院通知证人出席作证，最迟须在作证日五日前。29《议会证言法》第1条之3。以《议会证言法》传唤证人到场陈述时，原则上以传唤证人、关系人、当事人本人为限，经议长或委员会委员长许可，也可以选任辅佐人到场，辅佐人在律师中选任。30《议会证言法》第1条之4。议员或委员就无关事项询问证人，或有威胁、侮辱性或其他不适当询问的，议长、委员长或联合审查会长得加以制止。31《议会证言法》第5条之2。除最低限度对于政治家证人的询问应采取电视转播外，对询问证人采取禁止摄影措施。证人及参考人出席或到场陈述的，按规定支付日费和旅费。32《国会法》第106条。

第五，请求提出报告或记录。各议院及各议院委员会，基于审查或调查之必要，对于内阁、政府机关及其他，请求提出必要之报告或记录时，相应机关应提出之；
内阁或政府机关等不答应请求的，应说明理由并经议院或委员会认可；
议院不认可理由的，可以要求内阁声明报告或记录的提出会给国家重大利益带来不良影响。33《国会法》第104条。委员会基于审查或调查之必要，请求内阁、行政机关或其他机关进行报告或提出记录时，应经由议长提出。经议院议决要求内阁、政府机关或其他机关提出报告或记录时，议长应要求其提出。34《众议院规则》第56条、第256条。

第六，派遣委员调查。各议院基于议案及其他审查或关于国政之调查，或议院认为有必要时，得派遣议员。35《国会法》第103条。委员会应获得议长许可方可基于审查或调查的必要派遣委员。议院派遣议员时，应经议院决议，但有前述情形的除外；
闭会期间的议员派遣事宜由议长决定。36《众议院规则》第55条、第255条，《参议院规则》第180条。委员会可以在得到议长批准后，派遣委员进行审查或调查。委员会派遣委员时，必须向议长提交记载派遣目的、委员的姓名、派遣地、期限及费用的要求书。37《参议院规则》第180条之2。

第七，会计检查。各议院及各议院委员会，在需要审查或者调查时，可以要求会计检查。38《国会法》第105 条。委员会在审查或调查需要时，可以经由议长要求会计检查院对特定事项进行会计检查，并报告其结果。39《众议院规则》第56 条之4，《参议院规则》第181 条之2。

第八，预备性调查。委员会为审查或调查，可以要求调查局长或法制局长进行审查或调查前的必要调查，并要求其提交调查结果报告。议员40人以上可以联名向议长提出请求委员会要求调查局长和法制局长进行前述调查的书面申请。议长收到申请后应发送给适当的委员会。委员会收到申请后应要求进行预备调查，但该预备调查被认为有侵害国民基本人权的危险时除外。40《众议院规则》第56 条之2，第56 条之3。委员会在收到调查局长或法制局长提出记载了预备性调查结果的报告书时，必须由委员长向议长提交其副本。议长在收到副本时，必须向议员报告。

第九，联合审查会。委员会在必要时得与其他委员会或调查会协议召开联合审查会。41《参议院规则》第36 条。此处的“必要时”突出了时间和事务的紧急性，该项事务的紧急性有专门机构负责审查，最后采用联合审查会的形式对该事项进行决定。

第十，参议院调查会的调查。调查会之公听会于有调查之必要时召开之。42《参议院规则》第80 条之3。调查会关于调查事项应记载调查经过及结果，做成报告书，经调查会长向议长提出；
调查会休会中的调查，由调查会长制作意旨报告书向议长提出。调查会长得将调查之经过及结果报告于议院并不得附加个人意见。43《参议院规则》第80 条之4、第80 条之5。调查会关于调查事项得向法律委员会提出建议案，应由调查会长将记载建议意旨以及内容之文书，向议长提出，议长应将之送付适当的委员会，委员会得要求调查会长应于委员会中就适当建议案进行说明。44《参议院规则》第80 条之6。

第十一，报告程序。众议院委员会对托付案件的审查或调查结束时，应当制作关于决议理由、费用及其他简明说明的报告书，并由委员长将其提交给议长。委员会根据《国会法》第57条的规定给予内阁发表意见的机会时，必须将意见的要点记入报告书中。委员会在闭会期间未结束其审查的案件，必须在下届会期开始向议长提交报告书。45《众议院规则》第86 条、第91 条。由此，常任委员会对其所管辖的事项以及经议长认可自主进行的国政调查，没有提交报告书的义务。

参议院委员会对各类事件进行的审查和调查，都有制作报告书的义务。少数意见报告应当经委员长迅速提交到议长。46《参议院规则》第72 条、第72 条之2。常任委员会对调查中的事件，要向议院进行中间报告时，必须由委员长以书面形式向议长提出申请，议长必须向议院咨询。47《参议院规则》第73 条。

实践案例中，2011年发生的东日本地震引发福岛核电站核事故，日本国会通过《东京电力福岛核电站事故调查委员会法》，批准成立作为立法机关对福岛核事故进行验证的“国会核事故调查委员会”。委员会由委员长和九名委员组成，48《东京电力福岛核电站事故调查委员会法》第2 条。均为国会外的专业人士。49《东京电力福岛核电站事故调查委员会法》第3 条。该调查委员会要求日本中央政府、地方政府、电力公司等提交材料，从中立立场出发开展事故调查，有时还会向“两院议院运营委员会联合协议会”提出具有强制性的国会证人质询要求。国会核事故调查委员会的良好运行为日本议会监督政府提供了又一重要例证。

2.美国国会调查权制度

对于国会调查的工作程序，美国相关法律做了明确规定：

首先，调查委员会的权力来源于国会。因被调查事件性质不同，该委员会所享有的权限范围也会有所区别。作为调查程序运行的前端，享有调查权，并且具备关于调查时间和权限范围的详细规定，显得十分必要。

其次，正式听证前的预备行为。国会调查的有效进行需要充足可靠的证据材料作为支撑，而上述资料的获取则需要具备较高的专业技能和充分的工作时间。美国国会为该委员会配备了专业技术人才，他们的加入使证据鉴定和甄别工作得到快速推进，从而为后续正式听证的进行预留了较为宽裕的时间。

再次，听证开始后，上述经过专业判断的证据资料在现场得到展示，国会议员和该委员会成员会围绕该问题进行意见交流，通过该项听证会的举行，实现对所调查事件的全面研究和了解。

最后，经过听证会的研究和讨论，委员会还需择时另行举行一场秘密会议，而该会议的主要任务在于决定被调查事件是否上报院会。此时听证会形成的记录会总结成文字版，分发给议员们作为参考。但是向院会报告还并非最终程序，规则委员会的决定还需重点关注。50规则委员会的主要功能是根据其他委员会已提出的报告，向院会建议哪些应予以考虑，从而使每一个议案都得到公平处理。委员会主要负责人提出报告，如果规则委员会同意并且准允就被调查事件再次举行听证会，那么该项议案获得通过的可能性便会大大增加。而再次举行的听证会重点则会关注出席该会的人员的意见和建议，这些人员包括议案的发起人和反对议员等。

针对同一被调查事件，听证会的次数没有固定要求，并且也并非一定会产生公定性结论。最后即便是产生了相关议决，其实施效果也会因所涉及领域的重要性和社会关注度的不同而受到影响，譬如经济领域的议决作用效果则比政治领域的体现得更为显明。

3.德国国政调查权制度

德国历来重视国政调查权在议会调查中的具体运用。其国政调查权最早出现在1919年。1945年以后，德国对国政调查权作了进一步明确的规定。在德国针对不同类别的议题会启动不同类型的调查委员会，其一般包括监督调查、内部监督、政治调查和立法调查四类。

德国国政调查权的运用必须遵循法定程序，同时不得损害宪法所保留的公民基本权利，这体现了基本法对国会调查权的实质性限制，如果遇到特殊情况，可以采取暗中调查、秘密调查等方式，但是其必须遵循法定程序。同时在证据收集过程中，调查委员会可以向有关法院申请发出扣押令，但是对在调查过程中所获得的关于个人隐私方面的信息，调查人员负有绝对保密的义务，不得随意进行披露。调查委员会可以申请法院要求相关人员出席作证，并且可以依据法律处罚相关不配合人员，但是对于职业上负有特定保密义务的人员，如医生、牧师等，可以免除其强制作证的法定义务。此外，德国国政调查权的一大特色就是赋予了调查委员会发表调查意见的独立性与免于干涉的权力。只有当证人因为调查委员会以外的人对调查事项提出评价而提起相关诉讼时，法院才会受理并按照法定程序进行专业判断，这时调查委员会的相关结论在此处不产生最终的效力，其本身也要受到权利保障原则的限制。

通过对日、美、德三国国政调查权的研究可以看出，三国虽然在制度具体运行方面存在微小差别，如美国基于普通法的传统和个人权利保障的宪治文化，与作为大陆法国家的德日相比，更加注重程序的正当性，但是在制度设计上仍存在诸多共性：其一，在国政调查权的实施范围上，只要属于国家事务的内容都可以展开调查，大大扩展了议会对行政机关的监督范围，并且基于传统的三权分立关系，其更加注重主动积极地行使此项权力。其二，在调查程序上，三国都注重调查程序的连贯性与严谨性，注重平衡特定问题调查权与公民权利保障之间的关系，同时三国都注重发挥常设专门委员会在调查取证当中的重要作用，并且听证会形式的调查程序使人民能够积极参与特定问题的调查过程，满足了人民对相关重大事件的知情权与表达权。其三，在程序设计上，其注重赋予调查委员会相应的强制性权力，如强制证人出席作证制度、强制提供证据制度等。

（二）议员权利保障制度

西方对议员权利的保障构成了西方议会议事规则的核心。西方主要国家议员权利保障制度主要体现在两个方面：议员的权利独立和财政保障。

1.日本议员权利保障制度

为了保障国会议员和其所属各议院的活动，日本宪法规定国会议员享有三项权利，分别为：

第一，不受非法逮捕权。根据日本《宪法》第50条的规定，两议院议员除法律规定外，在国会开会期间不受逮捕，而在会期前被逮捕的议员，如有该议院的要求，则必须在会期中释放。各议院的议员，除了院外现行犯罪的情况以外，在会期中如果没有该议院的许可，不受逮捕。51《国会法》第33条。

为申请议院许可而逮捕议员，内阁应当在收到有关法院或法官在颁布逮捕令前提交给内阁的请求书后，立即提交该请求书副本。52《国会法》第34条。在议院中，根据惯例，该申请首先被交付议院运营委员会审查，然后再交由议院表决。在会期前逮捕议员的，内阁必须在会期开始时，向议员所属议院议长提交逮捕令副本并通报其姓名。会期前被逮捕的议员，在会期中因审判而被延长羁押期限时，内阁必须通知其所属议院议长。议员要提出释放会期前被逮捕议员的请求时，必须20人以上联名向该院议长提出附有理由的申请书。53《国会法》第34条之2、第34条之3。

第二，言论免责权。根据日本《宪法》第51条，对于两议院议员在议院进行的演讲、讨论或者表决，不在院外被追究责任。免责特权的主体是两院议员，不包括证人和公述人。免责特权的对象是“在议院进行的演讲、讨论或者表决”，包括口头和书面的形式。“议院”不是地理概念而是功能概念，政党集会、议员联盟会议等，即便在国会议事堂召开也不属于“在议院”；
而作为议会活动环节的听证会等，即便不在议事堂举行也属于“在议院”；
“议院”包括本会议、委员会、协议会、参议院的紧急集会，其包括会期中的会议，也包括会期外的会议。“演讲、讨论或者表决” 应经正规程序。通说认为，暴力、伤害、妨害公务等犯罪行为一般被排除在免责对象之外。免责特权的效果是“不在院外被追究责任”。该“责任” 指通常应承担的民法上的不法行为责任和刑事责任。议员被其所属政党根据内部纪律追究政治责任并给予处分的，或者选民要求其承担政治责任的，不属于免责特权保护范围。

第三，年费保障权。根据日本《宪法》第49条，两议院的议员根据法律规定，从国库领取相当数额的年费。依据的法律主要包括国会法、国会议员的年费、旅费和相关津贴等法律（简称年费法），以及根据年费法第13条由两院议长协商制定的国会议员的年费、旅费和相关津贴等支付规程。

议员领取的年费应低于一般职务的国家公务员最高工资额（除地区补贴外）。议员可以按规定另行领取退休金。议员发送公文和因公通信的，根据规定另行领取津贴。54《国会法》第35条、第36条、第38条。议员享有的财政保障权主要包括以下内容：年费；
55日本《宪法》第51条，《国会法》第35条，《年费法》第1—7条。退休津贴；
56《国会法》第36条。文书通信费；
57《国会法》第38条，《年费法》第9条。因审查和调查而派遣的每日旅费；
58《国会法》第106条。差旅费；
59《年费法》第8条。特殊乘车券、国内航空公司航空券；
60《年费法》第10条、第11条。期末津贴（6月、12月）；
61《年费法》第11条之2、第11条之4。人事官弹劾的追诉所需实际费用；
62《年费法》第11条之5。吊唁金、特别吊唁金；
63《年费法》第12—12条之2。公务灾害补偿（工伤补偿）；
64《年费法》第12条之3。立法事务费。65《国会对各会派支付立法事务费法》。

2.其他国家的相关规定

第一，言论免责权。美国《宪法》第1条第6款可以说是“将免责进行到底”，即议员在各自议院发表的演说或辩论在任何其他地方不得受到质问，也就是其他人连问的权利都没有，当然谈不到追究任何责任的问题。希腊《宪法》第61条第2款强调，“如系诽谤罪，须经议会许可后，始得对议员起诉”，但是这种案件归上诉法院审理，也就是将此类诉讼纳入到比较高层级的审判组织中，以求更加重视与公正。

第二，人身特别保护制度。一是在议员任期内，如希腊、西班牙等国都规定议员在整个任期内，无论是议会会期，还是闭会期间，都享有人身特别保护的权利。二是在议会会议期间，如美国、冰岛均认为，议员只有在议会会议期间才享有人身特别保护，闭会期间则不享有。

第三，生活保障制度。德国、希腊、葡萄牙、比利时、瑞士在宪法中明确规定了议员的津贴待遇。法国根据议员的出勤情况给予相应的职务补贴，德国则是更加明确地规定出席一次议会会议，补贴30马克；
德国规定，议员卸任后有权恢复其任职议员前原有的工作，从该工作中获得应有的待遇。而且担任议员的时间算作工作年限，在涨工资、退休等福利待遇中连续计算。另外，凡在联邦议院任职超过一年的离任议员都有权获得过渡期薪金，即按在职议员的议员津贴标准支付18个月；
年满65周岁的议员在离任时，若已在联邦议院任职8年以上，则给予其一笔特殊津贴，即退休金(养老津贴)，其数目与议员津贴一样，每年还可以有3%的增加额，直到该议员从任议员时起的第23年止；
离任议员若健康方面出现问题，还可以得到健康补助。德国基本法也提到议员遗属金，甚至还规定了议员遗属周转金，即在议员遗属尚未拿到遗属金等救济以前，联邦议院给予遗属的一笔特殊应急款，以迅捷方便的程序帮助议员遗属渡过难关，可谓制度设计极其周到细致。

从诸国对议员权利保障的范围来看，其都是从议员的人身保障、言论免责、工作保障这三个方面来加以规定的。通过对这些国家的分析可以看出：首先，在议员的人身保障方面，基于各自国家的宪治传统，西方诸国都承认议员的言论免责权利，只是在免责的范围上存在差异，如美日两国议员的言论免责范围已经不仅仅局限于议会这一场所，只要是议员为了履行职务的行为都受到言论免责权的保护，采取这种功能性的言论定位其本身就是对西方以议员为议会议事中心的反映，另外也利于发挥议员监督政府、反映民情的积极性与主动性。其次，在人身特权保障方面，欧、美、日诸国都规定议员在议会开会期间是受到绝对保障的，并且日本议会法还规定如果会期前被逮捕的议员，如有该议院的要求，则必须在会期中释放。可见，西方诸国对议员的人身保障确定了较高标准，以免议员受到不正当的政治干预。最后，在工作保障上，西方诸国因为实行的是议员专职制度，其首先享有固定的议员年薪，并且很多国家都明确规定议员薪金随着物质生活水平的变化而适时调整，同时对议员履职进行补贴，并且对补贴名目进行细化，典型国家如日本。通过对欧美日诸国议员保障制度的考察，可以看出其议员权利保障已经达到了较高水平，其中的诸多实践经验尤其是议员的生活保障方面的制度值得我们借鉴。

（三）议员联系选民制度

议员与选民构成了现代民主政治的两个基本单位，议员作为选民的代表如何使之真正能够代表选民的利益，密切选民与议员之间的联系，保证选民对议员的监督职责落到实处成为西方议会议事制度的另一个焦点。

1.美国议员联系选民的措施

第一，发布新闻稿。新闻稿主要是议员通过媒体向自己选区的选民报告相关立法事项的进展、议员个人对立法事务的看法以及观点、议员个人的公务活动和在选民中发生的一些事件等，其本质上是要求保障议员活动的透明度。

第二，发布简报。简报来自议员办公室，主要目的是公布议员或者政党的议会活动、议员所关心的特定事项、选民所关注的问题以及选民的观点和意见等内容。

第三，公共论坛或公共集会。议员们定期或者不定期地在自己的选区中召开公共集会，这些集会的目的是集中讨论一些热门话题。

第四，会见选民和访问选区。议员先通过地方媒体公布自己的访问时间和访问计划，并且借助本党的工作人员或者地方上的非政府组织来开展相关活动。

第五，设立专门办公室，定期接待选民。联邦和州都有议员的专门办公室，办公室每天的工作内容是负责联系选民、接待选民、接听电话、收发信件和电子邮件。议员办公室会配备专门助手，同时选民可以自由进出议员办公室。

第六，选民服务。如为选区选民举办就业招聘会，为选区争取公共设施或者公共工程，甚至设计当地的垃圾收集问题。

第七，运用新技术和网络来加强交流。议员们通过网页、博客、电子邮件等新媒体技术，广泛与选民交流，大大提高了议员与选民交流的能力。议员们将自己及工作人员的相关情况、联系方式、重要的立法信息、相关的公务活动等通过自己的主页、博客不定时向选民公布，加强了与选民的沟通交流。

2.德国议员联系选民的措施

德国基本法规定，议员代表全体人民，而不仅限于选举其当选的民众。议院通过议员来和选民进行联系，议员也有充足资金作为联系的支撑。议员在自己选区和柏林都有办公室，议会每月给议员22,000欧元，可支持其聘用6—7人，并且办公室长期开放，选民可以随时访问议员办公室。另外，一个议员每年可邀请两批人来议院访问，报销其旅费和住宿，议会安排活动。自费来柏林访问的民众也可以去联系议员并给予及时的安排。据统计，平均每年大约来访240万人。

3.其他国家议员联系选民的措施

国家为议员提供免费的办公室及其维护费用，如法国、俄罗斯，以方便议员联系选民。国家提供免费的书籍及办公用品，如德国和英国。国家提供其他杂费，如为接见选民、邀请选民、为选区办事的议员提供相应费用。国家提供助手费，如俄罗斯、法国、英国等国宪法均规定议员有权聘请多名助手，有的助手负责帮助议员处理常规事务，有的助手则是不同领域中的专家，为议员提供专家性论证和建议，从而使议员的提案能够更具有理性深度。

议员作为人民代议制度的具体执行者，需要不断地深入民间，体恤民情，因此很多国家在宪法中直接明确议员有权免费使用国家的一切交通工具。俄罗斯、英国等国家均规定议员可以免费乘坐国有公司的飞机、火车、轮船，或者由国家支付旅费，报销汽车维持费用。

议员除了亲自实地考察，了解情况外，还可以通过电话、信函、电报等形式与人们沟通联系。为了便捷于此，希腊、法国等国纷纷规定，议员享有电话、寄信函和发电报免费的待遇。

从西方诸国的实践来看，议员联系选民主要是通过议员办公室这一物质载体而展开的，围绕着议员办公室，一系列制度得以形成，如议员信息公开制度、定期接待选民制度、信息发布制度、津贴补助制度、专业人员辅助制度等。由于西方国家普遍实行直接选举，议员与选民之间的关系通过竞选得以维系，并且在议员履职过程能够通过议员办公室这一载体实现与选民的持续性互动，议员借助现代科技将自身的联系信息等进行公开，拓展了与选民联系的途径，使选民可以不用出门就能与自己的议员进行对话。同时，由于有了履职津贴上的保障，议员能够在相关专业人士和工作团队的协助下，倾听民意，形成有效的议案，始终保障民情的通畅。当前我国各级人大普遍建立了代表联络站、代表联系站等制度，如何完善这一制度，西方国家的相关经验或许有许多值得我们借鉴的地方。

（一）健全人大“特定问题”调查的体制机制

1.厘清特定问题调查的适用范围与界限

明确特定问题调查的适用范围和界限理应成为实现特定问题调查价值的基础和关键，然而根据宪法和全国人大议事规则的规定，全国人大认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，何为“特定问题”仍留待立法机关自由裁量，特定问题调查范围的模糊性规定必将制约该制度效能的充分发挥。从西方国家的制度实践来看，只要是涉及国家事务乃至社会公共事务，都会及时启动特定问题调查程序展开调查。反观我国特定问题调查制度设立以来，全国人大及其常委会尚未开展相关实践，因此激活特定问题调查制度的关键则在于规范特定问题调查的范围，明确在哪些情况下可以启动这一制度。有学者就主张，我国特定问题调查的范围应当包括四个方面：“一是‘一府两院’工作人员的重大违法或渎职行为的调查；
二是政府机关的重大侵犯公民权利事件的调查；
三是在穷尽司法救济后，重大疑难司法案件的调查；
四是重大突发公共事件中的调查。”66郭大林：《限制与重构：特定问题调查权的基本权利之维》，载《甘肃政法学院学报》2019年第4期。同时，部分地方人大已经尝试对特定问题的范围进行规定，例如，2002年《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督条例》第47条规定了三种具体类型的案件需要启动特定问题调查。67《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督条例》第47条规定：“本条例所称特定问题主要包括：（一）本行政区域内发生的违反宪法、法律、法规和上级或者本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的重大事件；
（二）本行政区域内的国家机关工作人员的重大违法、渎职、失职事件；
（三）本行政区域内有重大影响的冤案、假案、错案以及公民和法人的重大控告、申诉案件。”但是遗憾的是，2007年修正的监督条例删去了这一条的相关规定。本文认为，应积极发挥人大在立法中的主导作用，在参考地方人大常委会关于特定问题调查范围的规定的基础上，结合全国人大及其常委会的工作实际，通过法律解释等手段，采用“列举+兜底”的方式，进一步将特定问题调查的范围予以明确化与类型化，提高该制度的可操作性。同时，由于特定问题调查制度的价值在于人大通过行使特定问题调查权，强化对权力的监督和对权利的保障。因此，特定问题调查的适用范围也应符合人大监督权行使的界限要求和目的，遵循宪法确立的以人大为核心的国家机关职权架构，不得干预被监督机关核心职权的行使。

2.规范特定问题调查权的行使程序

任何权力的行使均需要相应的制约机制加以规范，开展特定问题调查，需要遵循正当程序原则。宪法、监督法以及全国人大议事规则对特定问题调查程序的规定显得过于笼统模糊，制约了人大监督权的行使。西方国家特别重视特定问题调查程序的规范化，如日本、美国对特定问题的启动主体、专门委员会的地位、听证会的举行、调查时限、调查人员的组成以及回避等均作了明确规定。本文认为，实现特定问题调查程序的规范化应从主体的确立、过程的实施、手段的运用等三方面着手。首先，启动主体上，应适当放宽特定问题调查程序启动的主体资格，降低人大代表提请的人员限制，调动人大代表的积极性。其次，实施过程中，一是坚持公开原则。除了依法不予公开和可能影响调查独立性以及结果公正性的情况之外，调查全过程应依法公开，既包括向人大内部公开也包括向社会公众公开。二是建立调查听证制度。可以借鉴美国、日本等国的听证程序，规定听证人员的组成、时限、参与人的权利与义务以及听证笔录的效力等。最后，手段的运用上，赋予特定调查委员会必要的强制性权力。调查的有效开展需要强制权加以保障，而现有规范仅规定国家机关、社会团体和公民有义务如实向调查委员会提供必要的材料，尚未明确具体的强制性权力。需要借鉴国外有益经验，赋予调查委员会在证人出席作证、调查取证等方面的强制性权力，对于强制手段的执行则交由有关的司法机关更为适宜。同时，通过完善调查委员会本身的工作程序，进一步明确相关参与人的权利和义务，通过民主参与进一步激发特定问题调查制度的内在活力。通过不断完善我国的特定问题调查程序，才能使特定问题调查真正成为人大行使监督权的重要助手。

（二）加强人大代表权利保障的制度建设

1.适当扩大言论免责权的保护范围

我国宪法、代表法等对人大代表的言论免责权作了明确规定，即代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。可见，人大代表言论免责需要满足空间和时间的要求：一是必须是在法律规定的各种会议场合，如全体会议、小组会议、专门委员会会议等；
二是必须是在法律规定的各种会议时间。然而全国人民代表大会组成人员的构成中多数是兼职，68周伟：《论全国人大及其常委会组成人员的专职化》，载《江苏行政学院学报》2009年第5期。且全国人大及其常委会会期较短。69周成奎、刘松山、周伟：《以良法促善治,以监督护权威——人民代表大会制度三人谈》，载《中国法律评论》2018年第1期。因此，人大代表监督权、调查权等职责的行使更多的是在闭会期间而非会议期间，在闭会期间行使权力不受阻碍才能保证人大代表能够真正深入选民中间，提出高质量的议案，才能真正保障人大代表始终与选民的实质性联系。反观西方国家，其不仅对议员在议会开会期间的言论实行绝对免责，而且对议员在闭会期间履行职责的言论也予以保护。本文认为，我国相关法律关于言论免责权的界定应当更加注重其功能的发挥，而非其行使上的具体场域，因此我国法律应当将言论免责权的保护范围进一步明确，只要是代表履行代表职责所发表的各种言论，都应当受到法律的保护，包括质询过程、闭会期间的走访调查等；
形式上既包括口头表达也包括书面形式的提案及说明、讨论等。同时，还需规定言论免责的例外情形，如避免对公民人格尊严的侵犯等。只有这样才能避免人大代表在人大闭会期间的职权行使受到阻碍，保证代表履职的独立性。

2.提高对代表津贴的财政补助标准

“代表执行代表职务的活动属于政务活动，需要一定的物质条件作基础。我国的人大代表大多数是兼职的，担任人大代表并不脱离本职岗位的生产或者工作，也不从人大机关领取薪金，履行代表职责是义务。这就产生了人大代表执行代表职务的物质条件和保障问题。”70《人大代表执行代表职务的物质保障》，载《吉林人大》2014年第9期。尽管很多地方已经制定了专门的代表补助实施办法，但是数额过低，这在一定程度上抑制了代表履行职责的积极性。西方议员除了享有特定薪俸以外，还享有大量并且高额的补助，例如，德国联邦议会每月给议员发放22,000欧元的活动经费。就目前统计到的数据来看，北京市人大代表每年补助1600元，这在全国范围内来说是最高的，而1600元的补贴远远抵不上履职的要求。完善人大代表的物质保障机制是实现人大代表专职化的重要基础。因此，我国应当进一步提高代表的津贴补助额度，并且要建立适时变化的补贴额浮动机制。同时要明确补贴的范围，将代表因履职而产生的差旅费、误工费、打印费、食宿费等内容都纳入补助的范围。对我国民营企业中的代表，可以通过补贴的方式以减少代表为履职而造成的企业经济上的损失，平衡国家利益与企业经济利益之间的关系，以此保障人大代表履职的主动性。

（三）优化人大代表联系选民制度

1.完善代表联系选民的组织与工作制度

“代表联系人民群众最主要的形式，就是把代表大会的法律、决定的精神向选民和选举单位进行宣传；
向选民或选举单位汇报工作；
征求人民群众的意见，接受群众来信来访……”71蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第200页。美国、日本、德国都为议员在中央和地方设立了专门的议员办公室，同时配备了专门的工作团队，国家财政对此予以支持。如果遇到专业性问题，议员也可以向专业人士进行咨询。当前我国部分地方也建立了代表联络站等机构，然而“现实中联络机构大多挂靠在社区、（镇）街道或公益性机构的办公场所里，难以独立配置场地”。72黄晔：《广东省各级人大设立基层代表联络机构的实践及建议》，载尹中卿主编：《人民代表大会制度理论研究》（第二卷），中国民主法制出版社2017年版，第428页。这些问题的存在进一步限制了代表联络站作用的发挥。党的十九届四中全会提出“健全代表联络机制” 的要求。首先应完善代表联系选民的组织制度，加强代表联系选民的平台建设。具体实践中，要明确联络站的功能定位，保证联络站能有自己独立的办公场所。明确联络站的联络事项范围，同时为联络站配备专门的工作人员，通过发挥专业团队对人大代表履职的辅助优势，真正发挥联络站在代表与选民之间的桥梁作用，实现代表联络机构的规范化、制度化。其次，建立完善代表联系选民工作的长效机制。创新代表联系选民的形式和方式，建立代表接待日，明确代表联系选民的具体工作制度。在座谈会、听取报告等传统方式的基础上发挥“互联网+”的优势，实现代表联系选民的常态化、高效性。

2.强化代表联系选民的监督保障机制

选民了解人大代表，是我国人民代表大会制度运行的基础，也是彰显人民代表大会制度优越性的前提。我国实行间接选举与直接选举相结合的选举原则，代表选举层级的增加一定程度上疏远了代表与选民之间的关系。西方国家由于普遍实行竞选制度，议员信息的公布是进行竞选活动的第一步，同时由于议员当选以后能够通过各种途径如议员办公室、发放宣传册、博客、推特等途径公开议员的相关信息与活动，人民的知情权得到充分保障。以英国为例，“议员们大量运用互联网与民众进行联系，截至2009年，92%的议员使用电子邮箱，83%的议员拥有个人网页。使用博客、推特以及Facebook的议员数量也出现显著增加”。73［英］菲利普·诺顿：《英国议会政治》，严行健译，法律出版社2016年版，第235页。从我国的实践来看，目前公开的主要是代表的姓名、性别、年龄等信息，然而对其联系方式、履职观点、履职情况等关键信息尚未公开。第一，实现代表履职公开化。进一步加大对代表相关信息及履职情况的公开力度，只要是基于履行代表职务的一切信息都应当公开。可以借助微博、微信等智能化、信息化平台及时公开代表的相关履职信息，保障选民的知情权和监督权，促使人大代表认真履行代表职责。同时可以借助居委会、街道办等组织机构，密切与基层自治组织之间的联系，通过基层自治组织发放代表名片、张贴海报等方式来公布信息，从而进一步加强代表与选民之间的沟通与了解。第二，建立对代表联系选民的考核和处理机制。明确考核的主体、期限、内容、标准、结果处理等，从外部监督代表联系选民制度的落实。第三，建立健全代表述职制度。代表定期向选民述职，接受选民评议，明确述职的内容和重点以及形式等。

党的十九届四中全会决定为新时代进一步坚持和完善人民代表大会制度提出了明确要求。人大议事规则的健全和完善是坚持和发展人民代表大会制度作为支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度的关键。新时代国家治理现代化的现实需要呼吁与之相称的人大议事规则及其相应制度。通过借鉴西方发达国家在特定问题调查、议员权利保障、议员联系选民等体制机制的有益经验，进一步推动我国人大议事规则的制度化、规范化、程序化，这既是发挥人大议事规则在人大制度中的重要支撑性作用，适应我国民主政治建设的需要，也是进一步将人大在我国国家治理现代化中的制度优势转化为治理效能的内在要求。

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